把规划的政治优势转化为发展的强大动能
■杨振
国家发展规划是国家治理体系的重要组成部分，是彰显中国特色社会主义制度集中力量办大事优越性的重要政策工具。习近平总书记指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”新征程上，面对复杂多变的国内外形势，要坚定不移办好自己的事，必须发挥好国家发展规划战略导向作用，巩固好五年规划这一推进中国式现代化的重要制度安排，把规划的政治优势转化为促进经济社会发展的强大动能。
一
五年规划见证着中国共产党领导的中国式现代化进程，推动经济社会发展取得了举世瞩目的成就，充分发挥了党的领导这个最大优势并将其转化为治理效能，为创新国家治理范式提供了中国智慧和中国方案。
高效推进中国式现代化建设伟大征程。习近平总书记指出：“从第一个五年计划到第十四个五年规划，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家。”一路走来，中国共产党团结带领全国各族人民战胜各种艰难险阻，把中国从一个落后的农业国发展成全球第一制造业大国、从一个积贫积弱的国家发展成世界第二大经济体，建成了全球最完整、规模最大的工业体系，人民的生活水平发生了翻天覆地的变化。特别是新时代以来，新发展理念引领的高质量发展迈出坚实步伐，城乡区域发展协调性明显增强，一批世界级水平的标志性工程建成投运，诸多领域跻身全球科技创新第一梯队，困扰中华民族几千年的绝对贫困问题得到历史性解决。五年规划的科学编制和接续实施，助力中国实现了从“百废待兴”到“解决温饱”再到“全面小康”的历史性跨越，在探索现代化进程中创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定“两大奇迹”。
推动制度优势更好转化为治理效能。习近平总书记指出：“编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。”五年规划是党和国家战略意图的直接体现，而能否编制和实施好五年规划，体现的则是国家能力和治理水平。新中国成立以来的十四个五年规划（计划），聚焦工业体系建设、基础设施完善、社会民生保障、体制机制改革等诸多关键领域，统筹规划和协调全局性重大问题、全国性共性问题，在党的坚强领导下真正做到了“一张蓝图绘到底”，彰显了“中国之治”的制度优势。新时代以来，以五年规划制度为核心，区域规划、专项规划、国土空间规划协同、中央和地方联动的全方位国家规划体系基本建立，为推动政治优势更好转化为国家治理效能提供了有效的制度支撑。
为国家治理范式创新贡献中国智慧。在如何平衡长期发展和短期利益这个重大问题上，西方政党政治普遍陷入制度困境。中国共产党领导制定的五年规划兼顾中长期目标和短期目标，是具有中国特色目标治理制度体系的重要组成部分。五年规划有效地将国家发展长期目标分解为一个个阶段性任务，一个领域一个领域合理确定目标任务、提出思路举措，通过明确经济、政治、文化、社会、生态等领域政策方向，明确时间表和路线图，实现了远期“宏伟蓝图”和近期“施工图”的精准对接。通过建立条块结合的分工协作和责任划分机制，构建了高效协同的规划组织体系。健全的约束性考核制度体系，确保了五年规划实施的接续性。以五年规划为鲜明特色的国家发展规划体系，是观察和理解“中国之治”的重要窗口，其伟大实践充分证明了非西方文明同样能探索出国家现代化的有效路径，它不仅为国家治理范式的创新贡献了中国智慧，也为发展中国家实现快速工业化提供了极具借鉴意义的中国方案，并逐步成为世界各国借鉴中国发展经验的一项重要内容。
二
新时代以来，在五年规划引领下取得的伟大成就，有力彰显了习近平经济思想鲜明的科学性、人民性、时代性、实践性、开放性，充分展现了习近平经济思想的理论贡献和实践伟力。制定实施国家发展规划之所以成为重要政治优势，坚持党对经济工作的全面领导是根本保证。
国家发展规划体现政府和市场关系理论精髓。处理好政府和市场关系是世界级难题。习近平总书记深刻指出：“在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好。”事实上，从“十一五”起，“五年计划”改为“五年规划”，就体现出政府和市场关系的重大变化。有为政府除了承担建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的责任，还应当充分发挥创造制度环境、编制发展规划的职能，用改革激发市场活力，用政策引导市场预期，用规划明确投资方向，用法治规范市场行为。政府行为越规范，市场作用就越有效，国家发展规划就是规范政府行为、引导市场运行、统筹有为政府和有效市场关系的关键载体。
国家发展规划反映中央与地方关系实践要求。国家发展规划的制定有一套完善的科学体系。其中，党中央负责制定大政方针、确定总体规划和战略布局，省及省以下地方则在全国大局中精准定位，立足各地发展实际制定相应规划、贯彻落实总体规划。以习近平同志为核心的党中央高度重视保持规划实施的接续性以及各级各类规划本身的衔接问题。早在2013年召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记就指出，“不能政府一换届、规划就换届。可以在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实”。通过中央与地方的规划互动，最大程度凝聚民意和共识，是规划得以科学制定和接续实施的“密码”。
新发展理念形成于发展规划制定的伟大实践。理念是行动的先导，也是规划的灵魂。国家发展规划的指导思想，近年来也随着中国经济社会发展现实变化而不断演进。在主持起草“十三五”规划建议时，习近平总书记强调“首先要把应该坚持什么样的发展理念搞清楚”。发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，发展理念搞对了，目标任务就好定了，政策举措也就跟着好定了。以习近平同志为核心的党中央创造性提出的新发展理念，就是在指导发展规划制定的伟大实践过程中应运而生的。新发展理念构成了习近平经济思想最重要、最主要的内容，贯穿着发展全过程，影响着改革各领域，为编制和实施好新时代的国家发展规划提供了根本遵循。
三
实践反复证明，用发展规划引领经济社会发展，是符合中国国情、彰显制度优势的体制安排。当前，我们正处于“十四五”规划收官和科学谋划“十五五”时期经济社会发展目标任务等的关键时期，必须立足规划、锚定目标，扎实推动经济社会平稳健康可持续发展。
坚持与整体目标取向的一致性。规划本质上是寻找凝聚共识的“最大公约数”，多层次多目标的取向一致性十分关键。习近平总书记强调：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”各地各部门编制发展规划，要理顺其与国家发展规划的关系，自觉与国家整体目标取向保持一致性。实现科学规划，要把造福人民作为根本价值取向，深入开展调查研究，对各方面的目标任务进行分析论证，确保目标本身科学精准、能够如期实现，谨防“规划是一套、做起来是另一套”现象。避免规划失误，要求各地必须准确把握“十五五”时期国家总体发展的阶段性要求和整体战略部署，在服务好全国大局和重大战略中进行精准定位。杜绝规划折腾，要健全公众参与机制和专家咨询论证制度，统筹谋划各方面工作，抓住关键性、决定性因素，把握好节奏和进度。
坚持因地制宜编制发展规划。因地制宜编制发展规划，是确保形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系之基础。要对本地区的资源禀赋进行精准识别，在谋划发展思路和战略举措时体现自身特色，结合本地条件发挥比较优势，围绕民生需求、关注市场供需、依托优势资源、聚焦短板弱项、立足区位优势等进行重大项目谋划。要把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，因势利导对经济布局进行调整优化。编制本地区发展规划要做到实事求是，特别是涉及民生的大事，政策举措要实实在在、富有实效，坚持尽力而为、量力而行。
坚持把抓落实摆在突出位置。重视谋划，更要抓好落实。习近平总书记多次强调要处理好部署和落实的关系，指出“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。在发展规划制定环节，就要健全保障国家发展规划实施的体制机制，明确规划实施工作流程，优化政策统筹协调方式，不断完善国家经济社会发展规划法律和制度体系。在发展规划实施环节，既要保持“一张蓝图绘到底”的战略定力，也要有与时俱进开新局的变革魄力。要细化规划实施具体方案，不搞层层加码和打折变通，明确部门责任分工，防止任务落空。
［作者单位：中央党校（国家行政学院）习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心］
